（网络借图） 近年来，伴随检察改革的深入推进，关于行政公益诉讼方面的理论研究如火如荼，2015年7月1日，全国人大常委会授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作，更是为监督和纠正行政机关违法行政或不作为累积了丰富的实践素材，而2017年7月1日起施行的修改后《行政诉讼法》新增加的第二十五条第四款之规定，则标志着行政公益诉讼制度在我国的正式建立。
关于行政公益诉讼诉前程序的设置，无论是在试点之前的纯粹理论研究中，还是在试点之后的检察实务探索中，鲜有不同意见，这也充分说明，行政公益诉讼诉前程序制度的设计有其必要性和必然性。当然，如果要深入、全面、系统地了解行政公益诉讼诉前程序设置的必要性、必然性及其价值功能，在我看来，我们还必须从理论基础进行综合考量。 从法哲学角度而言，行政公益诉讼诉前程序的设置体现了检察权的谦抑和对行政权的尊重。从广义上来讲，行政公益诉讼诉前程序的设置涉及行政权与检察权的关系问题，这也是行政法的核心问题之一。其实，无论是在大陆法系还是在英美法系，对此都有相应的探究和应对。比如大陆法系关于是否需要设置行政复议前置程序的讨论，就非常类似于设置行政公益诉讼诉前程序；再如英美法系特别是美国司法审查制度中的“穷尽救济原则”，也可视为一种诉前程序设置的“美国样本”。当然，具体到我国，一方面，我国的权力架构是全国人大主导下的检察权、行政权、审判权等并列运行体制，作为一项国家性的法律监督权，检察权当然可以监督行政权，但检察权和行政权都具有主动性和扩张性，在权力运作中难免会因各自的内在张力而发生“碰撞”，因此，如何理解和把握检察监督的边界与限度，亦是一个重要课题；另一方面，作为维护社会公平正义的“最后一道防线”，司法权具有终裁和终局的权威性，必须谨慎、规范、穷尽一切手段之后方可实行，检察权虽然不同于审判权，但毕竟也是司法权的一种，具有司法权的这一属性，尤其是在程序方面，检察机关提起行政公益诉讼制度，完全可以理解为对国家和社会公共利益的一种最后救济，因而也必须谨慎、规范、穷尽一切手段，既不能过早、过多地介入行政权运行，也不能代替行政权做出决断，而是要充分权衡行政机关的专业性和优先性，这既体现了检察权的谦抑，也体现了对行政权的尊重。在我看来，诉前程序就是这种谦抑和尊重的“内化”表现。 从法社会学角度而言，行政公益诉讼诉前程序的设置有助于激发行政机关自我纠错、主动履职的能动性，充分保护国家和社会公共利益。在古典行政法理论中，无论是从起源还是从内容上来讲，行政权一向都被人们视为国家和社会公共利益的主要代表。比如日本学者南博方就指出，“行政是以公共利益的实现为任务的作用，司法是以私的利益为目的的作用，由此寻求行政与司法的本质性差异的观点，具有说服力。”毋庸置疑，在保护国家与社会公共利益方面，行政权基于其自身天然所具有的强制性、公益性、执行性、政策性和优先性等特质，而比检察权更加的专业和及时。行政公益诉讼诉前程序的设置，再次为行政权发挥自身的优势、救济受损的国家和社会公共利益提供契机。在两年的行政公益诉讼试点中，依赖诉前程序解决的行政违法行为达87.3%。这个数据从另一个角度也说明，绝大部分的行政违法案件在检察机关介入后，最终还是依赖于行政权这一积极、灵活、富有效率的公权本身解决。从这个意义上来讲，如果将检察机关提起行政公益诉讼作为转型中国社会治理的主要手段，在某种意义上其实是将一个社会治理“强势机关”(行政机关）所存在的矛盾问题转嫁给了一个社会治理相对“弱势”的机关（检察机关）。如此一来，不仅使得问题解决的周期延长、成本增加，而且实效性也很难保证，还破坏了检察权所应有的谦抑性和对行政权的尊重。相反，以相对柔性的诉前程序形式督促行政机关自我纠错、自我整改，可以在一定程度上避免行政机关对检察监督的抵触，也有利于及时化解社会矛盾。 从法经济学角度而言，行政公益诉讼诉前程序的设置体现“最小防范成本原则”，能够实现行政公益诉讼资源配置的“帕累托最优”状态。关于法律经济学，美国大法官理查德·波斯纳有句格言非常著名——“对于公平正义，不能无视其代价！”波氏的这一经典话语清晰地告诉我们，在追求法律正义价值的道路上，我们不能无视其行为成本，而应当最大限度地减少交易支出，降低行为成本，提高行动效率，以实现正义与效率的优化组合。具体而言，任何社会制度的实现都是有成本存在的，理性的行政公益诉讼体系设计，当然也不会白白的浪费司法资源，这也就要求，立法者在进行这一制度设计时，必须充分进行“成本-效益”的考量。必须在行政公益诉讼各个阶段和环节的资源配置上，进行“成本-效益”的法律经济学分析，同时综合考虑平衡协调各种不同的价值目标。“完善之行政救济制度的五大要求：正确、实现、完整、经济、迅速。”行政公益诉讼诉前程序的设置，强制检察机关在提起行政公益诉讼前，必须与行政机关有个“提示”“建议”“磋商”“督导”的过程，在我看来，这一强制性规定的诉前程序，也主要是出于“成本-收益”考虑：一方面，是为了最大限度的节约诉讼资源，降低司法成本，实现问题化解上的“最小投入”；另一方面，也是为了最高效率的化解社会矛盾，促进效益最大化，实现问题化解上的“极大产出”。这其实就是法经济学中最为著名的“最小成本防范原则”的两个向度，也是熊秉元教授津津乐道的“杀鸡用鸡刀，杀牛用牛刄”。从某种意义上说，行政公益诉讼诉前程序的设置，有效实现化解侵害公共利益行政违法行为时的成本最小化和效益极大化，完全符合法经济学的基本精神理念。
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