——《区域治理多元规范及其结构优化研究》序 近世以来，人类的公共治理路线，常遵循自上而下和自下而上两种逻辑。前者大体可谓之演绎逻辑的治理路线，后者则大体可谓为归纳逻辑的治理路线。无论哪种治理，都意味着在治理结构中存在着央地（上、下）关系问题；也意味着在这些关系中存在双重主体，即央地（上、下）双重主体。因此，无论国家治理还是社会治理，都不是、也不可能是一个兀立于上，无所不晓、无所不能的利维坦或巨无霸的单打独斗，反而必须是多元主体观念互补、方法互助、行为协同、规范共治的过程。 遵循联邦制模式的国家，其治理固然如此——它本身是经由地方性拱卫而成的统一国家，自然能发挥联邦（或中央）与州（或地方自治体）的“两个积极性”、甚至“多个积极性”，故上述情形应是其题中应有之义。单一制模式的国家，其治理表面看上去是由中央自上而下，一竿子插到底的治理。一般说来，所谓地方，不过是中央的派出机构，因此，似乎不应存在什么自治的“区域治理”。特别在治理规范领域，为了贯彻国家法治统一原则，地方不得自行其是、自立规范，否则构成对中央统一权力和国家统一法治的挑战。但这种逻辑推论能否替代公共治理的事实？公共治理的事实果然一定是中央一竿子插到底的吗？ 无论联邦制国家还是单一制国家，只要有地方主体的存在，就需要和地方主体相因应的治理体系。在单一制国家，特别是在那些单一制大国，地方主体如果完全照搬国家立法规划的治理体系，势必与地情失去关联，从而也就不存在所谓地方治理，而只存在国家治理的地方推进。这样，地方的积极性不可能得以彰显，地方不过是被动地、机械地、生硬地贯彻落实由中央直接下达的规范指令。一个地方治理的好坏，几乎与地方因素无所关联。这种情形，正是造成中华人民共和国成立以来，地方积极性难以真正发挥的主要原因。而地方积极性不彰，致使中央政府既不能全神贯注地处理国家大事，也必然为地方治理承担无尽的连带责任，甚至“包赔”地方治理中的过失。所谓冰冻三尺，非一日之寒，它是吾国自从进入秦王朝中央集权专制以来就有的事实。恰恰是这种事实，导致了从古至今人们不无唏嘘慨叹的现象。 众所周知，我国从古以来的治理活动，被人称是一个“治乱循环”的体系。古人有“话说天下大势，分久必合，合久必分”的慨叹，而今人又有“一收便死，一放便乱”的总结。统治者的基本思路和举措，每每围绕着“稳定压倒一切”而展开，因此，放、收与否，完全视社会稳定、国家统一的要求自上而下地定夺。地方很少有自治地处理其“自身事务”的权力，甚至即使地方有这样的权力，也面临着如何行使、不会行使的尴尬。多年前，我在宁夏工作期间，就发现“自治”在不少地方行为中实际表现为“治自”，即自治不但没能调动地方的积极性、主动性和创造性，反倒成为地方主体自我束手缚脚的工具。此种尴尬，十足地说明，一方面，中央或上级在治理理念上存在着明显的“父爱”情结，也因此，另一方面，地方或下级在治理理念上明显地存在着“恋父”心态。 这种情形，阻碍了地方积极性的训练与长成，助长了中央或上级主体的胡子眉毛一把抓。现代社会治理中的契约化、规范化模式很难在这里生根、发芽、成长。契约模式的国家治理，强调根据法定的权力分配，中央事权与地方事权分别归中央和地方各自领有。在法定的各自事权范围内中央不受地方牵扯地安排和处理其事权；地方（下级）也不受中央（上级）干涉地处理其事权。套用一种习用的说法，即把中央的事情交给中央，把地方的事情交给地方。只有如此，中央才能够专心致志、一心一意地在法律范围内处理其事权，同样，地方才能够无所顾虑、尽心竭力地在法律范围内处理其事权。藉此，“两个积极性”自然因为中央和地方对法律的尊重，对契约之恪守而得以呈现。 改革开放40年来，我国社会—经济领域的长足进步，与在法律和政策上赋予适度的地方自治，让地方在法律范围内发挥其积极性、主动性、创造性息息相关。从经济特区的设立，到沿海开放城市的星罗棋布，再到从东到西的梯度式、全方位开放（不仅是对外开放，而且是政策举措的“自我开放”），所呈现的正是国家赋予地方事务以自治治理的事实。地方在相关领域的自治治理，不但调动了地方的主动性、积极性和创造性，而且地方的蓬勃发展，也无形中支持了中央从容裕如地应对更重要的全国性问题和和全球性问题，从而给这个古老且蹒跚而行的大国带来了前所未有的活力和近代以来最值得称道的经济—社会繁荣。 然而，在强调地方（区域）自治治理的同时，还必须强调这一治理所依赖之规则的明显多元性。地方（区域）治理是指把所有地方事权纳入一定的规范体系，使地方事权行为服从规范要求的活动。就其外延论，因为地方事权既包括了从属于地方权力的立法事权、行政事权和司法事权，也包括了从属于地方主体权利的不同区域之社会组织和公民的自治事权（我在“事权”这一概念上的看法与有些学者不同，基本观点是：“事权”不仅属于政府，属于公权力，而且属于社会，属于私权利），因此，地方（区域）治理也顺理成章地包括立法、行政、司法以及社会自治等不同视角的治理。藉此，就其规范根据言，地方治理既需要国家法律框架下的原则、规则及公共政策以调整，又需要地方立法的充分支持、规范和协调，当然，与此同时，还需要区域公共政策、区域合作协议、区域治理软法以及区域的民间规范参与其中，最终形成区域（地方）治理中的“规则共治”格局。 所谓“规则共治”格局，不是国家法面对各类社会规则时的一味妥协，而是在国家法和区域地方立法的基础上，把不同类型的规范按照和谐共治的原则纳入区域治理框架中。如何做到不同类型规范的和谐共治？或者如何优化多元规则共治的结构？对此，或许人言言殊。我以为，这至少在宏观上牵涉到两个方面：一方面，官方法或正式制度建立在社会需要基础上，即其社会基础是合理的——作为正式制度的官方法能够最大限度地吸收、宽容并对非正式制度（民间法）保持开放；在此基础上，另一方面，在法治治理的实践中，应当对非正式制度的运用开放其理解和解释的空间。这必然涉及对法律治理本身的理解问题。 可以认为，现代法律之治理，乃是权利的自治治理、契约的互治治理和权力的他治（压制）治理相结合的概念。权利的自治治理表明，对于任何一个主体，哪怕是作为权力主体的地方（区域）而言，只要法律对某一事体赋其以权利规范，或者并无明令禁止，那么，就意味着主体有权对这类事项自治地治理或处理；与此相关，契约互治尽管是一个权利义务规范交互地作用于契约主体间的治理活动，但其前提是每个自治主体的意思自治，即契约主体在自治基础上共同签订权利互享和义务互约的契约。因此，契约互治的前提是主体根据权利的自治治理，是自治治理的契约扩展，是把自治治理嵌入到公共治理中。这其中展现的基本理念是：自治和互治的规范根据，不止是官方法律的明令规定，而且还有在并不违背官方法律之义务性规定前提下的其他规范。进言之，无论自治，还是互治，主体都可以把根据其它规范的治理纳入法律赋权或默认的范畴。一旦这样理解，则所谓区域治理中多元规范的运用和优化过程，事实上就是运用法律来统筹多元规范发挥其治理作用的过程，亦即法律至上地统筹多元规范共治的过程。 众所周知，权力的他治治理，其主动进入模式的前提是：在自治和互治行为超越法定的义务边界时；其被动进入模式的前提是：应社会主体的要求出面进行协调——因此，只要在主体的自治和互治空间内，对权力主体而言，未请求，莫进入。前者体现的是权力的管理职能，后者体现的是权力的协调职能。传统社会治理的基本方式，就是权力借助其管理职能一竿子插到底，从而无时不在，无处不在。现代治理，尽管不能完全舍弃此种传统治理的权力运作模式，但随着区域、地方、社会自治主体以及公民个人自治能力的愈益提高和完善，权力主体发挥其压制治理作用的空间日渐变窄，而其通过协调作用，使不同主体、不同规范间协作共治的功能日渐凸显。在这个意义上，权力主体在现代治理中的主要作用，不再是直接的压制性控制、统治或管理，而是间接的协调性统筹、沟通或治理。权力是社会自治和互治不力、不能的润滑剂或发动机，而不是其阻燃剂或灭火器。特别对于现代的大国而言，其结构秩序的方式，更不应是中央政府事无巨细的管理，而是在中央政府的协调下，不同区域、不同地方、不同主体、不同规范的积极参与和合作。藉此，才可因区域治理中多元规范之参与、互动、调适与契合，既实现区域内的良好治理，也导致不同区域治理的有机集合，型构出动态和谐、多元一体的大国结构。 陈光博士的《区域治理多元规范及其结构优化研究》一书，就是其对当代中国区域治理中多元规范合作共治事实的理论总结，并在此基础上进一步探究多元规范在合作治理中实现结构优化的一般原则、实践进路和方案建议。多年前，作者在我指导下研究法哲学、民间法与法文化，后来，又在汪全胜教授指导下研究地方立法。本书可谓是其攻读硕、博两个阶段之学术训练的一次综合“演练”。对书中的具体观点，我不愿做更多评论，相信读者阅罢，自会有结论。我只想在此强调：在区域（地方）治理中，蔑视多元规范的存在，不力图促成多元规范之共治，并设法优化多元规范共治的结构，那么，所谓区域治理，不过仍然是改头换面的集权管理式治理，与现代分权合作的治理原则形同霄壤；所谓大国结构，也不过是地方主体隐退的机械结构，而不是地方主体参与其中的有机结构。基于此，我也愿意向读者、特别是关心区域（地方）治理和大国结构间关系的人们推荐这部明显具有参考意义的作品。 是为序。 陇右天水学士 谢 晖 2018年1月5日序于长沙
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