［关键词］刑罚交付 检察监督 困境 完善 ［内容摘要］财产刑适用的普遍性和非自由刑适用的扩大，使刑罚交付执行检察监督面临的挑战，然而检察机关对刑罚的交付执行监督却存在着“心有余而力不足”的困境。为了充分发挥检察机关刑罚执行监督职能，应当从完善立法、明确监督权力、改革交付执行程序、加强监督刚性以及建设刑罚执行信息系统等方面入手，构建一个具有权威性、实效性和常态化、规范化的检察监督机制。 刑罚交付执行是指负有交付执行职责的机关根据法定程序向负有执行职责机关交付执行对象，执行机关依法接收被执行对象的司法活动；刑罚交付执行检察监督是指人民检察院对刑事执行主体交付执行生效的刑事判决、裁定决定的活动是否合法实施监督。2010年至2015年8月，全国检察机关共监督纠正刑罚交付执行违法情形15354件。[1]2016年5月，最高检又会同最高人民法院、公安部、司法部集中清理判处实刑罪犯未执行刑罚专项活动，检察机关又核查出未执行刑罚罪犯11379人，督促纠正6381人，其中收监执行5062人。这表明刑罚交付执行中存在着较为突出的执法不规范问题，也要求检察机关要进一步加强刑罚交付执行监督。正视刑罚交付执行检察监督中存在的问题，着力研究解决之策，对于完善检察监督制度，提高刑罚执行公信力，实现刑罚目的，都具有重要的现实意义。 一、刑罚交付执行检察监督面临的挑战 （一）财产刑适用的普遍性和执行率偏低的矛盾 我国79刑法典，规定罚金刑的罪名仅20个，罚金刑条文只占刑法分则条文的19%。97刑法典扩大了罚金刑的适用，之后的刑法修正都重视罚金刑的适用。特别是《刑法修正案（九）》，为了加大对贪贿犯罪的财产刑处罚力度，增设了13处罚金刑，从而使财产刑在贪贿犯罪中得到普遍的适用。目前，刑法分则已有近400个罪名可适用财产刑。为了加大财产刑执行力度，最高法分别于2010年2月、2014年9月出台《关于财产刑执行问题的若干规定》、《关于刑事裁判涉财产部分执行的若干规定》。但是，财产刑空判的现象仍然十分严重。上海崇明法院2011年至2013年全县判决财产刑共有1180人，其中全部执行的47人，占4%；部分执行的为21人，1.8%；未执行的为1112人，所占比例高达94.2%。[2]温州瑞安市人民法院从2013年至2015年6月，刑事审判部门共向立案部门移送财产刑执行案件4414人，总金额1.979亿元，但财产刑执行率仅10%。天津市24个法院（含一个高级法院、2个中级法院）中的8个法院2010－2015年立案执行罚金刑为零。[3]法院执行部门的同志坦承罚金刑执行难的主要原因之一是：“罚金刑执行是由法院依职权主动进行的，执行是否依法启动，执行的进度是否合适，执行的效果如何，没有像民事执行中的申请执行人那样对该过程进行监督，也没有对该项工作进行监督的其他机构。”[4] （二）非自由刑适用的扩大与非自由刑执行机制的不协调之间的矛盾 改革开放以来，随着人权保障和刑罚效益理念的深入人心，我国非自由刑适用率不断提高。特别是步入新世纪后，各级审判机关积极贯彻宽严相济的刑事政策，加大对非监禁刑的适用，重刑比例不断下降。2009年至2013年，全国法院每年判处缓刑人数分别达25.1万人、26.5万人、30.9万人、35.5万人、35.7万人，逐年增长比例分别为5.82%、16.6%、14.9%和0.3%。[5]2015年判处5年以上有期徒刑至死刑的罪犯，只占生效人数的9.37%，判处缓刑、拘役、管制及单处附加刑556259人，占45.12%。[6]即判处非监禁刑的被告人占当年生效判决被告人的比例，已由2003年的不足20%，提高到2015年40%以上，上升了1倍多。与此同时，由于逮捕条件、程序的细化以及羁押必要性审查制度的确立，审前羁押的比例在不断下降。全国检察机关批捕数与起诉数之比，已由1997年之前的超过100%，下降到2015年的62.77%。上述变化带来的法律后果是： 1．增加交付执行难度。首先，由于审前羁押比例下降，审前非羁押的被告人判处实刑的比例增多。特别是《刑法修正案（八）》新增危险驾驶罪后，醉驾案件各地法院普遍采取了整体从严的做法，该罪名已近刑案总数的10%，北京在判决醉驾的案件中，实刑率达99%。[7]但该罪名仅设置了拘役刑，审前不能适用逮捕措施，判决后就增加了法院交付执行的难度。如浙江省衢州柯城区检察院在2014年10月对审前未羁押判实刑未交付执行案件的专项调研中就发现，自2012年至2014年10月该区就有29名被判处实刑罪犯没有收监执行，且都是判处拘役的“醉驾”案件。其次，近年，外来人员犯罪比例不断提高，如浙江慈溪市2009－2015年外来未成年人犯罪比例已达93.06%，轻刑比例又占80%以上，而我国对社区矫正实行的是居住地管辖制度，由于“人户分离”、居住地不稳定(外出打工)的罪犯较多，难以确定其居住地，法院决定暂予监外执行后社区矫正无法落实到位。 2．非监禁刑行刑机制不严密，影响行刑效果。非监禁刑比例的提高，有利于行刑的社会化，提高刑罚效益。我国2003年试点社区矫正制度，2005年扩大试点、2009年全面试行、2014年全面推进，实践不足15年。目前，全国只有60%多的县（市、区）建立了社区矫正中心，全国从事社区矫正工作的社会工作者、社会志愿者只有83036人、672003人，[8]而且面临立法不足、管理体制混乱、工作职能不统一、经费短缺、社区基础不成熟、专职人员太少、社会力量参与的不足、管理方法滞后等诸多问题。[9]社区矫正的效果远远没有达到制度预期和国家扩大非监禁刑的目的。 二、刑罚交付执行检察监督的困境 上述刑罚执行中面临的各种矛盾，要求检察机关通过强化刑罚执行监督，督促刑罚执行机关依法执行刑罚，以提高刑罚执行的公信力。但检察机关对刑罚的交付执行监督面临“心有余而力不足”的困境，主要表现在： （一）监督对象不明确 目前，检察机关刑罚交付执行监督一般仅限于对生命刑、监禁刑和非监禁刑交付执行的监督，对于人民法院判处的罚金、没收财产刑的交付执行，尚没有完全纳入刑事执行检察监督的视野。即便是对自由刑执行的监督，检察监督的重点也是放在交付以后刑罚执行情况上，只是在2016年5月集中清理判处实刑罪犯未执行刑罚专项活动以后，一些检察院才始把交付执行情况纳入检察监督的范围。 （二）监督手段受限 现行刑罚交付执行监督面临严重的手段不足的问题，即知情权、参与权和调查权缺失的局面。知情权是实现刑罚交付执行监督的前提。检察机关不了解交付执行情况，监督就是无从谈起。刑事诉讼法第253条第1款规定：“罪犯被交付执行刑罚的时候，应当由交付执行的人民法院在判决生效后十日以内将有关的法律文书送达公安机关、监狱或者其他执行机关。”可见立法并没有规定法院要将《交付执行通知书》送达检察机关，法院也就没有送达的义务。如对财产刑的执行情况，检察机关一般不了解。在开展财产刑交付执行监督专项活动中，检察机关到法院索取财产刑执行情况资料，有的法院就以法律没有明文规定为由，不予配合提供或者仅仅提供一个大概的数据。财产刑执行情况都不掌握，监督就无从谈起。检察机关对暂予监外执行没有参与权。根据最高院《关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第432条规定，被判处无期徒刑、有期徒刑或者拘役的罪犯，人民法院决定暂予监外执行的，只须将暂予监外执行决定书抄送罪犯居住地的县级人民检察院，检察机关无权参与暂予监外执行的决定。检察调查权也存在类似问题。 （三）监督程序缺失 目前，刑事交付执行程序呈现的是书面化、审批化、信息来源单一化的行政化的审批程序。如根据最高法、最高检、公安部、司法部、国家卫生计生委2014年10月24日制定的《暂予监外执行规定》规定，对符合暂予监外执行条件的，被告人及其辩护人有权向人民法院提出暂予监外执行的申请，看守所可以将有关情况通报人民法院。人民法院应当在执行刑罚的有关法律文书依法送达前，作出是否暂予监外执行的决定。这意味着，刑罚交付执行前需要暂予监外执行的，完全由法院一家作出决定。虽然《暂予监外执行规定》第18条第4款规定：“人民法院在作出暂予监外执行决定前，应当征求人民检察院的意见。”但法院如何征求检察院的意见？检察院如何提出意见？检察意见的效力？等都不明确，这种征求意见，不仅起不到监督的效果，反而为少数法官徇私枉法、滥用暂予监外执行措施提供口实。 （四）监督效力不足 刑事诉讼法第265条规定：“人民检察院对执行机关执行刑罚的活动是否合法实行监督。如果发现有违法的情况，应当通知执行机关纠正。”《暂予监外执行规定》第29条规定：“人民检察院发现暂予监外执行的决定或者批准机关、监狱、看守所、社区矫正机构有违法情形的，应当依法提出纠正意见。” 最高法、最高检、公安部、司法部2016年8月《关于进一步加强社区矫正工作衔接配合管理的意见》第9条规定：“人民检察院应当加强对社区矫正交付接收中有关机关履职情况的监督，发现有下列情形之一的，依法提出纠正意见。”上述规定的最大缺陷是：对检察监督意见的后果以及救济渠道没有作出规定，导致检察权力监督意见等同于普通民众的权利监督。 （五）监督缺乏最后保障性 职务犯罪侦查权是检察监督的后盾和最后保障。1996年刑事诉讼法修改后，1998年6月最高检将监所部门立案管辖的案件范围限制在虐待被监管人案、私放在押人员案、失职致使在押人员脱逃案、徇私舞弊减刑、假释、暂予监外执行案上。这种内部职能分工不利于开展监所检察工作。所以，最高检于2004年9月调整了人民检察院直接受理案件的侦查分工，将原由反贪部门和渎检部门负责的监管场所发生的职务犯罪案件重新划归监所部门负责侦查。2012年刑事诉讼法修改后，最高检重审“监所检察部门负责查办刑罚执行和监管活动中发生的贪污贿赂、渎职侵权职务犯罪案件。”最高检2015年12月4日《关于全面加强和规范刑事执行检察工作的决定》强调：“要把查办职务犯罪作为强化监督效果的最有力手段，贯穿于刑事执行监督全过程。”2010年以来，全国检察机关在刑罚执行领域共查办职务犯罪2169人，其中县处级以上干部163人。[10]随着我国监察体制改革的推进，检察机关将不再享有职务犯罪侦查权，这将直接影响刑罚执行监督部门的权威性和威慑力。 之所以会形成上述困境，原因主要有： 1．认识不到位，形成共识难。长期以来，我国刑事司法中存在着“重审判轻执行”现象，立法、司法及理论界对刑罚执行问题普遍不重视。在检察机关内部，也是重视侦查监督、审判监督，轻视刑罚执行监督，刑事执行监督部门的人员往往都是“老弱病残”者。刑罚执行涉及公安、法院、司法等多部门，一些交付执行中的问题，因涉及部门利益，不同机关会对有关立法规定作出不同的解释。如刑事诉讼法第254条第5款规定：“在交付执行前，暂予监外执行由交付执行的人民法院决定；在交付执行后，暂予监外执行由监狱或者看守所提出书面意见，报省级以上监狱管理机关或者设区的市一级以上公安机关批准。”但如何理解“交付执行前”、“交付执行后”存在争议。[11]2014年4月24日第12届全国人大常务委员会第8次会议专门作出了《关于＜中华人民共和国刑事诉讼法＞第254条第5款、第257条第2款的解释》。但立法解释的出台并没有解决法院、看守所和监狱对这一问题的争议。法院认为，它只负责向看守所送达执行通知书等法律文书，符合要求的法律文书送达看守所后，法院即完成了交付执行工作，罪犯即处于“交付执行后”。看守所和监狱认为，交付执行是一个动态过程，包括文书送达、罪犯待送监狱和罪犯送监狱三个环节。法院将有关交付执行的法律文书送达看守所后，交付执行工作尚未完成，此时罪犯出现严重疾病、生活不能自理等情形，属于刑事诉讼法规定的“交付执行前”，应由人民法院决定暂予监外执行。由于认识不统一，刑罚执行监督机关也难以打破交付执行的“僵局”。 2．立法缺失，监督依据不足。2012年刑事诉讼法虽然增设了刑罚执行监督的条文，但总体而言仍然原则、抽象、模糊。依法监督是检察监督的基本原则，职责明晰原则是检察权配置的一般原则。[12]现行刑事诉讼法第8条、第265条规定不能为检察依法监督提供充分的立法依据。现行刑罚交付执行检察监督规范主要是司法解释、司法性文件，其中主要是最高检制定的司法解释和规范性文件，而在二元司法解释体制下，检察解释的效力只能及于检察机关，对审判机关并无约束力，若要取得统一的拘束力，仍需要联合解释。如《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第658条对财产刑的执行监督作出了规定，但因刑事诉讼法并没有具体条文规定检察机关有权对法院的财产刑执行具有监督权，不少法院认为检察机关对财产刑的监督“与法无据”，检察机关对财产刑的执行监督就难以有效开展。 三、刑罚交付执行检察监督困境之破解 刑事诉讼分为侦、诉、审、执四个流程，刑罚执行是刑事诉讼活动的重要内容。只有刑罚得以执行，刑事侦查、起诉、审判活动的意义才能落到实处。作为连接刑事裁判和刑罚执行的纽带，刑罚交付执行是刑事裁判得以执行、罪犯得到惩处的关键环节。只有将罪犯交付到位，刑罚才能得以执行，罪犯才能受到应有的惩戒，预防犯罪的刑罚的目的才得以实现。刑罚交付不能实现，整个刑事诉讼活动将失去存在的价值。1980年代以来，我国曾对刑罚执行活动进行过20多次的专项治理，但刑罚执行不规范的问题依然比较严重。2013年最高检与公安部、司法部共同开展罪犯交付执行与留所服刑专项清理活动，2014年最高检组织开展罪犯判决前未羁押、判实刑后又未执行刑罚的专项核查。2016年又开展清理判处实刑罪犯未执行刑罚专项活动。2014年起，中南某市每年都对未执行罪犯开展专项检察，通过检察监督发现，2014年52名罪犯未被交付执行，2015年65名罪犯未被交付执行，2016年第1季度又有35名罪犯未被交付执行，未交付执行罪犯人数呈逐年上增趋势。这足以表明“头痛医头脚痛医脚”的专项治理模式不是有效的解决之道。特别是监察体制改革对职务犯罪侦查权作出重大调整之后，“检察机关的职能机构及工作重心面临调整和转变”。[13]为了充分发挥检察机关刑罚执行监督职能，打通实现国家刑罚权的“最后一公里”，必须构建具有权威性、实效性和常态化、规范化的检察监督机制。 （一）完善立法，明确监督的法律依据 1．加快刑事执行立法。不少国家制定了刑事执行法典，如俄罗斯联邦于1997年颁布了《俄罗斯联邦刑事执行法典》，丹麦2000年颁布《刑事执行法典》。我国1994年制定了《监狱法》，但该法调整对象过窄，而且已多年未曾全面修改（2012年仅对与刑事诉讼法相矛盾的地方作了修改）。鉴此，笔者建议，我国应当加快制定刑事执行法典步伐，在法典中增设具体的刑罚执行监督条款。但由于刑事执行法典的制定尚未纳入立法规划，该法典难以在短期内出台。而根据《全国人大常委会2017年立法工作计划》，今年立法机关将初次审议《人民检察院组织法（修改）》 和《社区矫正法》 。检察机关应该把握时机，积极提出立法建议，力争在检察监督的手段、效力及社区矫正监督等方面取得立法上的突破。[14] 2．联合制定司法解释。基于现行立法的规定，由全国人大常委会法工委牵头，会同最高检、最高法、公安部、司法部联合制定《关于刑罚执行中若干问题的规定》。在这个司法解释中对刑罚交付执行若干突出问题作出细化的、具有可操作性的规定，使交付执行检察监督有据可依。 （二）完善监督手段，构建同步监督机制 1．确保检察机关的知情权。知情权是法律监督权的基础性权能，是检察机关开展法律监督工作的前提条件和对违法行为的性质、危害程度进行判断和处理的基础。只有确立刑罚执行机关的告知义务，才能确保检察机关掌握刑罚执行情况，实现对刑罚执行全过程的有效监督。目前，要亟需改变财产刑交付执行完全由法院自行掌控的现状。法院应把财产刑判决所确定的判决金额、缴纳时间、移送时间、立案时间、执行期限、执行结果、减免情况等统一把检察机关备案，以便于检察机关实时跟踪监督，保障财产刑执行到位。 2．加强检察机关对刑罚变更的参与权。暂予监外执行有两种情况：一种是判决交付前，由人民法院直接裁定暂予监外执行；另一种情况是判决交付后，由刑罚执行机关决定暂予监外执行。不论哪种情况，都应当增设检察机关对暂予监外执行的参与权，即罪犯交付刑罚执行之前，发现应当暂予监外执行的，由检察机关提出暂予监外执行建议书报请人民法院审核裁定；交付执行后，发现应当暂予监外执行的，应将决定书及案卷材料移送人民检察院审查，检察机关提出异议的，决定或批准机关要重新审查，如不采纳检察意见的，应当说明理由。 3．明确检察机关的违法行为调查权。最高法、最高检、公安部、国家安全部、司法部2010年7月26日印发的《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定（试行）》明确规定检察机关对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为有权进行调查。但该《规定》效力较低，难以保证检察机关调查权的有效行使。[15]“动员千遍，不如问责一次。”[16]某省2013至2016年6月经刑事执行检察部门查处后受到党政纪处分的的相关人员共145人，其中党纪处分28人，政纪处分117人。通过对违纪案件的查处，提高了刑事执行检察的公信力。[17]这充分体现了检察违法调查权的重要性。当前突出问题是：检察调查权的行使各地很不平衡，有的地方查处违纪、违法的案件数量偏少。原因之一是立法对检察调查权的规定不明确。2012年修订的民事诉讼法第210条已对检察调查权作出了肯定性规定，但同年修订的刑事诉讼法则没有规定。笔者认为，检察机关职务犯罪侦查权移交给国家监察委员会后，检察机关是否享有对监督对象违法行为的调查取证权就更为重要。只有确立检察调查权，检察监督的最后保障才不会动摇。 （三）改革交付执行程序，对暂予监外执行决定实行诉讼化改造 改革刑罚交付执行的行政化审批程序，打破交付执行程序的封闭性，推进审批程序的公开化。2010年以后，法院逐渐对减刑、假释程序进行诉讼化改造，最高人民法院2014年4月23日颁布的《关于减刑、假释案件审理程序的规定》进一步明确六类减刑、假释案件必须开庭审理。实践证明：这种诉讼化改革提升司法公信力，有效地防范减刑、假释领域的司法腐败。而暂予监外执行是刑罚变更执行的一种，应当适用与减刑、假释同样的程序，统一由人民法院审理并作出决定。开庭审理的，法院要召集当事人、社区矫正机构、居民代表、医疗专家等相关人员，针对罪犯的病情和社会危险性发表意见，人民法院根据查明的事实、证据，依法作出是否暂予监外执行的决定。 （四）加强监督刚性，明确检察监督的法律效力 强制性是国家权力的最本质特征。有的同志认为，“对于检察机关认为暂予监外执行不当的，提出书面纠正意见后不被采纳的，有权撤销监外执行的决定，交由执行机关执行。”[18]笔者不同意这一观点。检察机关法律监督的特征之一在于监督权与处分权的分离。检察权是一种程序性的司法请求权，而非处分权。如果赋予检察机关直接处分权，那么“监督者如何受监督”的难题将更加突出。但是检察监督权虽然是一种程序性权力，但并不意味着没有法律效力。不管是《纠正违法行为通知书》，还是《检察建议书》，都是检察机关在行使诉讼监督过程提出的具有法律意义的文书，理当具有法律上的约束力。特别是检察建议，“要成为检察机关的一项权力，关键也在于检察机关提出检察建议时能否对有关机关或单位产生必须实施或不得实施某种行为的效力”。[19]因此，立法应当明确规定，检察监督意见一经发出，被监督的执行机关必须在规定的时间内予以整改并将纠正结果及时回复检察机关；如果认为检察监督意见不能成立的，应当在一定期限内向检察机关书面说明理由。同时明确规定被监督者拒不采纳检察监督意见所应承担的法律责任。 （五）建设刑罚执行信息系统，为监督提供科技支撑 信息化和大数据是构建刑罚交付执行监督机制的重要支撑。随着互联网和云计算技术的迅猛发展，我们步入了大数据时代。大数据时代昭示着人类社会的重大变革，推动信息技术在司法领域的融合运用向纵深发展趋势。各级检察机关要顺应信息化时代的发展趋势，打破不同地区、不同部门之间的信息壁垒，积极推动实现信息交流、信息资源关联整合和共享应用，将分散在法院、看守所、监狱、未成年人管教所、社区矫正机关等信息系统中涉及罪犯执行的各种信息整合起来，全面推进检察大数据共享交换平台建设，逐步建成全覆盖、开放型、智能化的刑罚执行应用服务体系，以切实发挥信息技术的支撑、推动和引领作用。 四、结语：刑罚执行检察监督模式的转型 “构建我国专属的指挥型检察监督机制是强化和完善我国刑罚执行检察监督权的最佳”。[20]笔者深以为是，要真正解决我国刑罚执行中存在的各种顽疾，必须突破传统的检察监督模式，构建一种新型的“检察指挥执行”的刑罚执行体制。“大陆法系国家普遍采用‘检察官指挥执行’的刑罚执行体制，即检察官在刑罚执行程序中居于主导地位，负有执行指挥权，司法警察、监狱等机构则处于从属地位，是检察官的辅助机构。”[21]《日本刑事诉讼法》第472条（指挥执行）规定：“裁判的执行，由与作出该项裁判的法院相对应的检察厅的检察官指挥。”《德国刑事诉讼法》第451条（执行机关) 规定：“刑罚的执行，由作为执行机关的检察院依据书记处书记员发放的、附有可执行性证书和经过核实的判决主文副本付诸实施。”《韩国刑事诉讼法》第460条（执行的指挥）“裁判的执行，由作出该裁判的法院对应的检察厅检事指挥。”这种刑罚执行体制值得我国吸收借鉴。 参考文献： [1]参见曹建明：《最高人民检察院关于刑罚执行监督工作情况的报告》，载《检察日报》2015年11月6日第2版。 [2]封琪：《财产刑执行制度的实证研究——以崇明县人民法院财产刑执行情况为样本》，载卞建林主编：《法治中国视野下的刑事程序建设》，中国人民公安大学出版社2015年版，第381页。 [3]刘贵祥、宋朝武主编：《强制执行的理论与制度创新》，中国政法大学出版社2017年版，第443页。 [4]王启江：《罚金刑执行研究》，法律出版社2012年版，第26页。 [5]参见周斌：《我国法院判处非监禁刑逐年递增》，载《法制日报》2014年5月28日第5版。 [6]参见最高人民法院研究室：《2015年全国法院各类案件审判执行情况》，载《人民司法（应用）》2016年第10期。 [7]参见邢世伟：《最高法酝酿醉驾入刑司法解释》，载《新京报》2012年5月23 1/2 1 2 下一页 尾页 |
